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"Quo Vadis, Afrikanische Union?"

Aktuelle Studie vom 18.09.2007

Am Rand des G8-Gipfels in Heiligendamm vor wenigen Monaten rückte Afrika kurzzeitig in den Blickwinkel der „Großen“ – als ein Kontinent der Entwicklungsländer, als Almosenempfänger, der aus eigener Kraft nichts bewegen kann.
Doch stimmt diese Einschätzung? Sind nicht längst mit der Gründung der Afrikanischen Union (AU) neue Zeiten angebrochen und Afrika steuert auf einen Staatenbund im Stile der Europäischen Union zu? Oder steht die Pan-afrikanische Organisation in der Tradition des Vorläufers Organisation Afrikanische Einheit (OAU) und ist doch nur eine Bühne für geltungssüchtige Diktatoren?
Diese Fragen sollen in der nachfolgenden Studie untersucht werden. Dafür ist zunächst eine Rückverfolgung der Entstehungsgeschichte der AU notwendig, auf deren Basis anschließend eine Beurteilung vorgenommen werden kann.

Afrikanische Einheit

1963 wurde die Organization for African Unity, kurz OAU von 32 afrikanischen Herrschern ins Leben gerufen. Das Ziel der Organisation war vor allem, Einheit auf dem durch die Kolonialzeit zerteilten Kontinent zu schaffen. Weitere Ziele waren die gänzliche Befreiung von Kolonialherren (so standen zu dem Zeitpunkt etwa noch Südafrika und Angola unter Fremdherrschaft), wirtschaftliche Entwicklung und die Einführung von Menschenrechten.
Die Zeit war geprägt vom Ost-West Konflikt und die afrikanischen Staaten befürchteten erneute Fremdherrschaft durch die beiden Supermächte USA und Russland. Dies zusammen mit den Erfahrungen aus der Kolonialzeit führte zu einer strikten Neutralitäts- und Nichteinmischungspolitik untereinander und teilweise der Form halber auch nach außen.

Handlungsunfähigkeit und Glaubwürdigkeitskrise

Resultat dieser Politik war zunächst das rigorose Beibehalten der alten Landesgrenzen, später auch das Nichteingreifen bei schweren Bürgerkriegen, Putschen und sogar Genoziden (s. Aktuelle Studie vom 12.09.08). Als Konsequenz sank die Glaubwürdigkeit der OAU rapide ab. Dazu trugen auch die divergierenden Interessen der einzelnen Staaten bei, die sich in vielen Themen unbeweglich gegenüber standen, so zum Beispiel in Fragen zum Tempo der Integration, der Nähe der ehemals frankophonen Staaten zu Frankreich oder Blockzugehörigkeit vs. Neutralität im Kalten Krieg.
Auch der Mangel an finanziellen Ressourcen und eigenen Befugnissen lähmte die Organisation so stark, dass sie oft nur als permanente Konferenz oder Bühne für afrikanische Diktatoren wahrgenommen wurde. Dieser Eindruck zog sich bis in die 90er Jahre hin und konnte auch nicht durch die weitgehend erfolglosen Versuche auf dem Bereich der Konfliktvermittlung zu glänzen, geändert werden.

Libysche Initiative für Neuanfang

Ende der neunziger Jahre endlich reifte die Einsicht, dass ein Neuanfang gewagt werden musste. Besonders der libysche „Revolutionsführer“ Oberst Muammar Al-Gaddafi tat sich als eifriger Vertreter einer stark zentralisierten und einheitlichen Organisation für Afrika hervor. Auch wenn seine allzu ambitionierten Pläne nicht angenommen wurden: Die Initiative wurde als Impuls genutzt, 2002 die OAU in die AU umzuwandeln. Seither befindet sich die Union im Aufbau.

Nähe zur Europäischen Union

Der institutionelle Aufbau der AU erinnert stark an den der Europäischen Union, und tatsächlich existiert ein Kontakt zwischen beiden Zusammenschlüssen, bei dem die Afrikaner vom Know-How der Europäer in Sachen Verwaltung, Organisation und Personal profitieren.
Die Parallelen in den Strukturen reichen von der Versammlung der Staats- und Regierungschefs (vgl. Europäischer Rat), dem Exekutivrat (vgl. Ministerrat), dem Ausschuss der ständigen Vertreter (vgl. COREPER), dem Pan-Afrikanischen Parlament (vgl. Europäisches Parlament) bis hin zum Afrikanischen Gerichtshof (vgl. EuGH). Auch der beratende Rat für Wirtschaft, Soziales und Kultur hat seine Parallelen im Wirtschafts- und Sozialausschuss der EU.

Ende der Nichteinmischungspolitik

Der Rat für Frieden und Sicherheit (PSC) ist ein weiteres zentrales Organ der AU. Er soll präventiv gegen Konflikte vorgehen, Friedensmissionen entsenden und militärische Zwangsmaßnahmen empfehlen. Über den PSC will sich die AU offensichtlich von der Politik der Nichteinmischung unter der OAU distanzieren. Mit dem Einsatz in Darfur, der bis 2008 in eine Hybridmission der AU und der Vereinten Nationen umgewandelt werden soll, (s. Aktuelle Studie vom 10.09.) hat der PSC bereits eine erste wichtige Entscheidung getroffen und seine Verantwortung für ein friedliches Afrika wahrgenommen. Die EU ebenso wie die Weltbank unterstützen den Peace Fund des PSC. Trotzdem beschädigen die fragwürdige Wirksamkeit der Einsätze und die weitgehend unklare Finanzierung der Truppen ebenso wie die Glaubwürdigkeit bestimmter Mitglieder des PSC das Ansehen des Rates empfindlich. Dies liegt daran, dass einige Regierungschefs Einsätze im Namen der Menschenrechte beschließen und dabei selber regelmäßige Verstöße gegen das Völkerrecht begehen.
Strukturell ist zwischen dem PSC und den Schnellen Eingreiftruppen der EU im Rahmen der Bemühungen um eine einheitliche Außen- und Verteidigungspolitik (GASP und ESVP) eine gewisse Parallele zu erkennen. Leider sind auch bei beiden Bündnissen große Schwierigkeiten auf diesem heiklen Gebiet zu erkennen, wenn sie auch unterschiedlichen Ursprungs sind.

Kein Vetorecht: Vor- oder Nachteil?

Selbstverständlich gibt es auch Unterschiede zwischen den Institutionen von EU und AU. Gerade im Bereich der Stimmregelungen unterscheiden sich beide Organisationen grundlegend, da in keinem Gremium der AU ein Vetorecht für die Nationalstaaten vorgesehen ist. Ob diese Entscheidung positive oder negative Auswirkungen auf die Entscheidungsfähigkeit der Union hat, bleibt abzuwarten, da beides denkbar wäre: Zwar ist es für nationale Regierungen gerade in der afrikanischen Tradition schwer, offene Niederlagen einzustecken und durch Mehrheiten entschiedene unerwünschte Maßnahmen umzusetzen. Die Erfahrung in der EU hat aber gezeigt, dass bei Entscheidungen ohne Vetorecht durch sog. Log-Rolling, also einem Tauschhandel der Stimmen zwischen den einzelnen Akteuren effektiv mehr Entscheidungen getroffen werden als wenn die Möglichkeit eines Vetos besteht.

Ein neues Entwicklungsprogramm

Der offensichtlichste Unterschied zwischen den beiden strukturell und normativ ähnlichen Bündnissen ist aber der riesige Unterschied in Lebensqualität, Wohlstand, Sozial-, Gesundheits- und Sicherheitsstandards.
Die 2001 von einigen afrikanischen Regierungen angestoßene Entwicklungsinitiative NEPAD (Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung) soll der afrikanischen Entwicklung auf die Sprünge helfen. Das NEPAD-Programm soll zunächst Fehler vergangener Entwicklungsprojekte analysieren und darauf aufbauend mit Demokratie, Menschenrechten, Good Governance und Marktwirtschaft zu mehr Wachstum führen. Dabei wird auf freiwillige Lernprozesse gesetzt, von Sanktionen gegen Nachzügler wird abgesehen.
Die anfängliche Begeisterung von besonders europäischen Geberstaaten über das Programm weicht zunehmender Resignation über die ausbleibenden Resultate und schwammig definierten Kriterien zur Überprüfung der Umsetzung. Anlässlich des G8-Gipfels in Heiligendamm wurden diese Kriterien neu formuliert und eine regelmäßige Überprüfung derselben vereinbart. An die Einhaltung der Punkte ist die Finanzierung seitens der Geberstaaten geknüpft. So soll mehr Transparenz erreicht werden, allerdings im Kontrast zu dem ursprünglichen Konzept, das von Sanktionen absah.

Ein aussichtsloses Unterfangen?

Was sind nun die Perspektiven für diese Organisation, die uns als Europäer so nah und gleichzeitig so fremd ist? Es ist schwer vorstellbar, dass in Afrika, dem „verlorenen Kontinent“ eine der EU ähnliche Organisation für Entwicklung, Frieden und Einheit sorgen kann. Der Aufbau der AU geht langsam vor sich, was aber angesichts der mangelnden Ressourcen nicht erstaunen darf. Eine demokratische Tradition ist in den meisten afrikanische Staaten nicht vorhanden und die Nähe zur Bevölkerung ist noch viel mangelhafter als in Europa.
Angesichts der Probleme, die in Europa für die vielbeschworenen Krisen und Sklerosen der Union sorgen, erscheint es unmöglich, eine funktionierende einheitliche Institution im von Bürgerkriegen und Hungersnöten zerrütteten Afrika zu installieren. Die Ziele scheinen überambitioniert und das Bild der OAU als zahn- und wehrlose Organisation ist noch in den Köpfen vorhanden.
Und doch: Mit Südafrika gibt es ein Zugpferd für die AU. Das wirtschaftlich leistungsfähigste afrikanische Land kann und will als Integrationsmotor für die Union fungieren. Andere Staaten wie Nigeria oder Botswana könnten Südafrika dabei unterstützen.
Und die Geberstaaten nehmen Afrika neu wahr. Es wird eher auf Dialog und Kooperation als auf einseitiges Geben und Nehmen gesetzt, was die innerafrikanische Diskussion um die Zukunft des Kontinents beflügelt.
Auch wenn die Nachrichten aus Afrika von Naturkatastrophen, Kriegen und Beschneidungen dominiert werden: Der Wille der Menschen, auf Augenhöhe mit den „Großen“ zu kommen, ist da. Mit den Bewährungsproben Sudan und Fußball-WM in Südafrika bestehen jetzt Gelegenheiten für die Afrikaner, sich zu präsentieren. Man darf gespannt sein.

Vita Thormann

HAUS RISSEN HAMBURG
Internationales Institut für Politik und Wirtschaft

E-Mail: thormann(a) hausrissen.org